【文/观察者网专栏作者 徐宏宇】

近日，国家育儿补贴制度实施方案公布：

一般认为，2019年是我国婴幼儿照护事业发展的元年，其标志性政策就是国务院办公厅下发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，0-3岁的婴幼儿由此作为政策服务对象进入社会公众的视野。而这次出台的育儿补贴方案，毫无疑问进一步完善了生育政策支持体系，将惠及千家万户；不过，我们在为其叫好的同时，也要客观认识它的社会效能。

填补了经济支持政策的空白

一系列的经济支持是婴幼儿照护政策体系的重要组成部分，从我国以往的政策实践来看，具体包括生育津贴、税收优惠以及其他补贴政策。

其中，生育津贴制度起步早，具有较为完善的政策架构。早在1951年、1953年的劳动保险条例及实施细则中，就对女工的劳动保护和生育待遇等进行了规定。1994，我国的生育保险制度正式建立。当下，生育保险作为“五险一金”中的重要组成部分，主要用于发放生育津贴和报销参保女职工生育医疗费用，全国超六成地区生育津贴直接发放给个人。

在税收优惠方面，2022年1月1日正式施行3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除，2023年起扣除标准从每个婴幼儿每月1000元提高到2000元，这标志着我国对婴幼儿照护的经济支持更加具有针对性，经济支持的政策版图进一步完整。

除生育津贴、税收优惠之外，儿童津贴也是经济支持政策体系的重要组成部分，也为多个国家所实行。在我国《育儿补贴制度实施方案》出台之前，只有独生子女补贴具有一定的儿童津贴的属性，但津贴标准相对较低。此外，还有孤儿基本生活费、艾滋病病毒感染儿童基本生活费以及事实无人抚养儿童生活补贴等，这一类补贴具有明显的残补式(residual)特征，福利给付的对象限制在特定事故与条件下的社会人群，不具有普惠性。换言之，今年的育儿补贴政策有效弥补了原有经济支持政策中儿童津贴的空白。

还需多项政策协同

对于婴幼儿照护的经济支持政策的效果，还可以还原到生育支持政策体系中去理解。

生育支持政策是由多重政策工具组成的政策群，其政策效果不仅取决于单一政策工具的效力，同时也受到不同政策工具之间衔接、排列与组合的影响。除了新颁布的经济支持政策之外，还有休假规定，其包括产假（母职假）、陪产假（父职假）和育儿假（父母假），以及照料服务，它们是生育支持政策体系中的两项重要支撑。

不过，不同政策工具之间的互动作用机制仍需要进一步明确。比如，有研究发现，包含托育服务在内的实物福利能够直接影响儿童照护形态，尤其是对家庭照料具有较强的补充作用。与之相比，普惠性现金福利与家庭照料服务的相关性可能更低，部分原因在于现金使用的范围并不局限于儿童照顾。

就现实实践来看，国家全面实施育儿补贴制度，无疑扩大了育儿家庭的福利。尤其是对于低收入家庭而言，每年3600元的补贴具有相对较强的支持性。这一笔补贴可以直接用于购置婴幼儿日常生活中必需品、健康和营养、托育等方面的投入，在一定程度上能缓解经济压力，显见于育儿品质的提升。

育儿补贴有针对性地应对了“家庭养育成本过高”的问题，但是，养育成本，不仅仅是经济问题，还是时间、精力等无形的密集投入的问题。也就是说，在提供育儿补贴和有效缓解家庭照护压力之间，仍具有一定的距离。

当下，家庭抚育仍是儿童照护的主流方式，尤其是隔代抚育具有普遍性。然而，如今隔代抚育面临四个“不”的困扰：

与此同时，长期连续的隔代照料往往要遭受很多挑战。很多祖父母夫妻间被迫两地分居，而当夫妻中的一方，往往多是男性患病或面临其他照料的情况时，祖母多会暂停儿童照料，整个家庭不得不寻找替代性方案，快速调整抚育策略。

有年轻父母表示，这笔补贴将直接转付给一直帮助育儿的祖父母。可见，这笔补贴对于增进家庭代际情感交流具有积极意义；反过来看，这也恰恰折射了日常问题之所在。

或换个说法，低生育率现象背后，很大程度上隐藏着婴幼儿照料的痛点。

部分家庭中没有祖辈可以参与到儿童照料行动中，受制于市场化照料的成本以及对于安全性的考量，往往由女性中断职业，甚至退出职场，以此完成照料任务。

就这点来看，实际上，与以家庭为对象进行补贴、对家庭成员提供经济支持相比，经济手段的有效性可以在职业场景中得到更好的发挥。具体而言，可通过税收优惠等政策倡导企业建立儿童、家庭友好型工作场所；为女职工提供弹性工作制的选择，延长女性晋升通道开放的有效时间，使得女性能在一定程度上更好地平衡“照护者”和“工作者”身份。

现实实践中，还需多方合力

根据《国家育儿补贴实施方案》，地方可根据财力适当提标，提标部分所需资金由地方财政自行承担。据统计，我国部分省市已出台相关育儿补贴政策。例如：

需要强调的是，政策制定与实践的关键，并不在于盲目提高补贴标准，而是应将地方资源用于解决当地儿童实际情况、儿童抚育的主要问题。在《国家育儿补贴实施方案》的指导下，地方在尽快出台的实施细则中应进一步明确补贴标准，衔接国家政策，并且要在不破坏整体均衡的情况下兼顾地方差异。

针对照料的人力困境和专业化挑战，国家和地方政府应通过公共服务的方式，为婴幼儿家庭照料提供基础的替代性方案。

例如，上海市将托育服务财政补助经费纳入各级政府财政预算，促进婴幼儿照护事业发展。多个街镇共设置“宝宝屋”342个，街镇覆盖率超过90%、中心城区达到100%。通过预约，每个1-3岁婴幼儿家庭1年内可享受免费托育服务12次，在此基础上也可以享受公益性收费的托育服务。

实地调研发现，宝宝屋以多种形态“花式嵌入”社区，常见的组织运作模式是嵌入到社区党群服务中心、普惠性幼儿园以及居民小区之中，进而能够较为高效地提供“低成本、高福利”属性的托育服务。

而在提供婴幼儿照护的政策支持之外，也需要构建生育友好的舆论氛围和社会环境。就当下情况来看，亟待解决的问题是构建公众对公共化、社会化婴幼儿照护的信任机制。

目前，尽管我国婴幼儿照护的需求强烈，但总体入托率仍较低。公众托育需求未能得到有效释放的原因是对家庭外的公共化、社会化托育缺乏信任，具体包括对公共化、社会化托育的科学性缺乏认识、质疑民办托育机构公信力、顾虑社区托育服务质量等。

在数字化时代，建立婴幼儿照护的社会信任机制面临更大的挑战。随着电子档案、空间定位技术等监控技术产品的开发与应用，各类托育机构内的婴幼儿照护成为一种“景观”，婴幼儿本身的脆弱性、家庭照护以及密集母职的优越性使得婴幼儿照护话题的敏感性与日俱增。与此同时，时有发生的危害幼儿安全的关键事件触发了广泛的舆情传播，进一步激发了公众对托育服务质量、专业伦理等方面的质疑。

对公共化、社会化婴幼儿照护的不信任，在一定程度上抑制了生育意愿与行为。而这一点，可能被很多人所忽视。

结语

国家育儿补贴释放了生育支持的积极信号。而从以补贴增强家庭照护能力，减轻家庭照护压力而言，应该对育儿补贴有着更广泛的理解。

综合来看，生育支持政策体系应注重为生育主体提供良好的生活环境和家庭发展环境，尤其是直接的就业支持、育儿支持等。也就是说，应该在整体概念框架下提供与生育、养育、教育有关的配套设施，也只有在这样的条件下，经济支持政策才能发挥更好的社会效能。

我们期待包括育儿补贴在内的更多的政策手段有效施行的同时，也期待家庭照护有韧性、有释放，公共化、社会化照护有信任、有发展。

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